文 | 单菁菁

近日召开的中央城市工作会议，标志着我国城市发展进入了一个新的历史阶段。会议深刻把握时代脉搏，明确做好城市工作的总体要求、重要原则、重点任务，要求以推进城市更新为重要抓手，大力推动城市结构优化、动能转换、品质提升、绿色转型、文脉赓续、治理增效，牢牢守住城市安全底线，走出一条中国特色城市现代化新路子。

这不仅是对城市发展规律的深刻认识，更为我国城市发展新征程擘画了清晰方向。

阶段之变：从 “速度规模” 到 “质量效能” 的历史跃迁

会议指出，我国城镇化正从快速增长期转向稳定发展期，城市发展正从大规模增量扩张阶段转向存量提质增效为主的阶段。

这映射出我国城镇化进程的阶段性跃迁。

根据测算，当前我国城镇化增速已从2001—2020年年均1.38个百分点的高速增长，减缓至2021—2024年年均0.78个百分点，这标志着规模扩张型城镇化时代的终结，城镇化进入中后期稳定发展阶段，城市发展的主要矛盾已经从“有没有”转向“好不好”，从“快不快”转向“优不优”。

这一发展阶段及其主要矛盾的变化要求城市战略深度转型，即城市发展从“外延式扩张”转向“内涵式提升”，从追求“规模速度”转向深耕“质量效能”，在理念上更重人本，方式上更重集约，动力上更重特色，重心上更重治理，方法上更重统筹。

理念之变：从“物本主义” 到 “人本主义” 的价值回归

在城镇化快速推进阶段，城市常被视为经济增长的“容器”，城市发展往往被简化为GDP增长、高楼林立等“物”的指标，而生活其中的“人”的感受和需求常常被忽视或边缘化。这种“物本”导向的发展理念，虽然在特定时期推动了城市规模的迅速扩张，但也带来了居住空间隔离、公共服务短缺、文化特色丧失、社会矛盾加剧等一系列问题。

中央城市工作会议强调，要转变城市发展理念，更加注重以人为本。

这一理念转变的核心在于实现从“物本”到“人本”的价值回归，将人民对美好生活的向往作为城市发展的出发点和落脚点。

首先，坚持以人为本。城市发展目标应回归生活本质，将“人民城市为人民”的理念贯穿城市建设发展的全过程，将满足人的需求，提升人的幸福感、获得感和安全感放在首位，努力打造更加包容、更有温度的人民城市。

其次，倡导多元共治。要改变政府主导、大包大揽的传统治理模式，激发各类主体参与城市治理的积极性和主动性。政府要转变角色，从“划桨人”转为“掌舵人”；市场主体要在资源配置、科技创新和产业升级中发挥关键作用；社会组织要成为连接政府与市民的桥梁；市民则要成为城市治理的积极参与者和推动者。通过多元共治，实现城市共建共治共享。

再次，推动文脉赓续。历史文化是城市发展的“根”与“魂”。在大规模增量扩张阶段，许多城市为追求所谓的“现代化”而大拆大建，导致历史街区消失、传统风貌破坏、文化记忆断裂。转变城市发展理念，要求高度重视历史文化的传承与保护，通过有机更新留住历史记忆，增强市民的文化认同感和归属感。

方式之变：从“粗放扩张” 到 “集约发展” 的绿色转型

国内外大量实践证明，过去那种高投入、高消耗、高污染、以牺牲自然环境为代价的粗放发展模式难以为继。

为此，中央城市工作会议特别强调，要转变城市发展方式，更加注重集约高效。

这是积极应对资源环境约束的必然选择，也是推动城市高质量发展的关键所在。

首先，强化空间集约。在以提质增效为主的新阶段，城市土地资源日益稀缺，要求城市发展必须告别“摊大饼”式的无序扩张，走内涵式发展道路。要推广“紧凑城市”理念，强化对空间资源的精细化、复合化、高效化利用，以城市更新为重要手段推动城市集约发展和精明增长。

其次，厉行资源节约。城市是资源消耗的集中地，也是环境污染的主源头。要转变城市发展方式，大力发展循环经济，积极倡导绿色低碳生活，着力推进资源节约集约利用，最大限度减轻城市发展对自然环境的压力，实现人与自然和谐共生。

再次，践行环境友好。良好的生态环境是最普惠的民生福祉，要深入实施污染防治行动计划，坚决打赢污染防治攻坚战；要进一步加强城市生态建设，提升生态服务功能；要多措并举改善城市生态环境，打造天蓝、地绿、水清、景美的宜居城市。

动力之变：从“要素驱动” 到 “特色创新” 的动能转换

城市发展动力的转变，是城市保持持续活力和竞争力的关键。在增量扩张阶段，我国城市发展主要依靠土地、资本、劳动力等要素投入，但在要素成本上升、资源环境约束趋紧的背景下，这种外生动力的边际效益正在逐渐递减。加快转向以特色发展和创新驱动为主体的内生动力，是城市实现可持续发展的必由之路，也和此次中央城市工作会议的要求一致。

首先，坚持特色发展。立足城市的资源禀赋、历史文化、产业基础和区位条件，走差异化、特色化的发展道路，培育形成“人无我有、人有我优”的独特竞争优势。

其次，强化创新驱动。在新一轮科技革命背景下，城市要实现高质量发展，必须将创新驱动摆在发展全局的核心位置。要加强科技创新平台建设，深化产学研合作，推动科技创新与产业发展深度融合，实现产业优化升级。

重心之变：从“建设为主” 到 “治理为重” 的能级提升

在增量扩张阶段，我国城市工作的重心主要集中在大规模开发建设方面。但随着城市发展进入提质增效阶段，城市运行中的各种问题日益凸显，如何管好、用好城市，提升城市治理能力和治理水平，成为更加迫切的任务。

为此，中央城市工作会议明确要求，转变城市工作重心，更加注重治理投入。

这一城市工作重心的战略性转移，标志着我国城市发展进入“软实力”竞争时代，城市治理体系与治理能力现代化水平成为衡量城市发展的核心指标。

首先，加大城市治理投入。要从人才、资金、智力等方面全面加大投入力度，通过组建专业化、高素质的城市治理队伍，加强城市治理的资金保障和智力支持，助力提高城市的治理能力和治理水平。

其次，提升城市治理效能。积极推进“智慧城市”和“智慧大脑”建设，实现城市治理“一屏观全域、一网管全城”；改变以往“大水漫灌”式的粗放管理，转向“精准滴灌”式的精细治理；充分运用物联网、大数据、人工智能等信息技术，对城市运行进行实时监测和分析，及时发现和解决问题；加强对城市社区、背街小巷等“细胞单元”和“毛细血管”的管理，不断提升人民群众的满意度和获得感。

方法之变：从“单兵作战” 到 “统筹协调” 的系统整合

城市发展是一个复杂的巨系统，涉及经济、社会、文化、生态、空间等众多领域，任何一个领域的失衡都可能引发“城市病”。在增量扩张阶段，城市工作方法往往呈现“头痛医头、脚痛医脚”的碎片化特征。而在提质增效阶段，必须转变以往“单打独斗”式的工作方法，更加注重统筹协调和系统施策，推动城市各子系统之间的良性互动和协同发展。

首先，深化“多规合一”。空间是城市发展的载体，要统筹城乡发展规划、土地利用规划、主体功能区规划等，形成统一的国土空间规划，确保一张蓝图绘到底。同时，促进不同区域之间的空间协调，促进城市与乡村、中心城区与外围组团的融合发展。

其次，加强部门统筹。城市发展涉及各个政府部门，要打破部门壁垒，加强各部门之间的协作配合，共同解决城市发展运行管理中的突出问题，形成工作合力。

再次，推进区域统筹。 城市发展不是孤立的，而是与周边区域相互联系、相互影响的，要树立区域协同发展理念，加强城市与周边区域的合作。要以城市群和都市圈建设为抓手，实现区域资源的优化配置和协同发展。

当前，我国城市发展已进入提质增效的新阶段。面对这一历史性的深刻变革，我们要深入贯彻中央城市工作会议精神，深刻把握“五个转变”的内在逻辑与时代要求，从以人为本的初心出发，以集约高效为路径，以特色创新为引擎，以治理投入为保障，以统筹协调为方法，积极推动城市发展理念、方式、动力、工作重心和方法的变革，力争创新走出一条城市现代化的新路子。

（本文作者系中国社会科学院生态文明研究所国土空间研究室主任、研究员）